Parte III

De Maastricht ao Tratado de Amesterdão

A década que separa o Tratado de Maastricht do Tratado de Amesterdão é, por assim dizer, o período em que a União Europeia tenta descobrir quem é, o que quer e até onde está disposta a ir  e, como seria de esperar, fá-lo com a habitual mistura de ambição, hesitação e uma boa dose de improviso institucional. Se Maastricht foi o momento fundador da Europa contemporânea, Amesterdão foi o momento em que a União percebeu que a sua arquitectura precisava de obras. Não remodelações cosméticas, mas intervenções profundas, daquelas que obrigam a deslocar móveis, abrir paredes e admitir que o projecto inicial tinha falhas estruturais.

1. O pós‑Maastricht: euforia, sobressaltos e a realidade a bater à porta

Maastricht inaugurou a União Europeia e lançou a moeda única, mas também deixou um rasto de dúvidas, receios e expectativas. A década de 1990 começou com entusiasmo pois a Europa tinha finalmente uma estrutura política, uma ambição monetária e uma narrativa de futuro. Mas rapidamente se percebeu que o tratado era mais um ponto de partida do que um ponto de chegada.

A implementação da União Económica e Monetária revelou tensões entre Estados com economias robustas e Estados com economias frágeis. Os critérios de convergência, celebrados como garantias de estabilidade, tornaram‑se fontes de frustração política. Alguns governos esforçavam‑se para cumprir metas orçamentais; outros esforçavam‑se para explicar aos seus cidadãos porque tinham de cortar despesas públicas para satisfazer regras definidas em Bruxelas.

Ao mesmo tempo, a Europa enfrentava desafios externos que exigiam respostas rápidas como os conflitos nos Balcãs, instabilidade na vizinhança oriental e a necessidade crescente de uma política externa coerente. Maastricht tinha criado uma Política Externa e de Segurança Comum, mas dotou‑a de instrumentos tão limitados que, na prática, a Europa continuava a depender da boa vontade dos Estados‑membros e, frequentemente, da intervenção dos Estados Unidos.

2. A pressão do alargamento: a Europa cresce mais depressa do que as suas instituições

Enquanto a União tentava consolidar Maastricht, preparava‑se para o maior alargamento da sua história. Os países da Europa Central e Oriental, recém‑saídos do domínio soviético, viam na UE uma garantia de estabilidade, prosperidade e integração no Ocidente. Para a União, acolhê‑los era uma obrigação moral e estratégica mas também um desafio institucional colossal.

As instituições europeias, desenhadas para uma comunidade de doze Estados, tinham de adaptar‑se a uma União que poderia chegar a vinte e cinco ou mais. A tomada de decisões por unanimidade tornava‑se impraticável; a Comissão precisava de ser reorganizada; o Parlamento exigia mais poderes; e o Conselho tinha de encontrar formas de funcionar sem se transformar num fórum interminável de vetos cruzados. Amesterdão surge precisamente neste contexto em que a Europa precisava de preparar‑se para crescer, e para isso tinha de reformar‑se.

3. A agenda de Amesterdão: corrigir Maastricht sem admitir que precisava de correcções

As negociações que conduziram ao Tratado de Amesterdão foram marcadas por uma ironia deliciosa pois todos sabiam que Maastricht tinha falhas, mas ninguém queria admitir abertamente que era necessário corrigir o tratado fundador da União Europeia. Assim, Amesterdão foi apresentado como um “aperfeiçoamento”, “adaptação” e “modernização”. Na prática, foi uma revisão profunda.

A agenda era clara:

• Reforçar a dimensão social da União;
• Melhorar a eficácia institucional;
• Avançar na área da justiça e dos assuntos internos;
• Fortalecer a política externa;
• Preparar o terreno para o alargamento.

Mas, como sempre, a execução foi mais difícil do que o diagnóstico.

4. Espaço de liberdade, segurança e justiça: a Europa descobre que fronteiras não são apenas linhas no mapa

Um dos avanços mais significativos de Amesterdão foi a criação do Espaço de Liberdade, Segurança e Justiça. A livre circulação de pessoas, consagrada em Maastricht, exigia mecanismos de cooperação policial, judicial e administrativa. Sem isso, a Europa arriscava transformar‑se num espaço onde os cidadãos circulavam livremente, mas onde o crime organizado também o fazia.

Amesterdão integrou o Acordo de Schengen no quadro jurídico da União, reforçou a cooperação em matéria de asilo e imigração e estabeleceu bases para políticas comuns de segurança interna. Foi um passo decisivo, mas também controverso pois muitos Estados receavam perder controlo sobre áreas tradicionalmente associadas à soberania nacional.

A Europa descobriu que, ao derrubar fronteiras internas, tinha de reforçar mecanismos comuns de protecção. A liberdade exigia segurança; a segurança exigia confiança; e a confiança exigia instituições eficazes.

5. A política externa: ambição sem instrumentos

Amesterdão tentou reforçar a Política Externa e de Segurança Comum, criando a figura do Alto Representante para a PESC, cargo que viria a ser ocupado por Javier Solana. A ideia era dar à Europa uma voz mais coerente no cenário internacional. Mas, como é habitual, a ambição não foi acompanhada por instrumentos adequados.

O Alto Representante tinha autoridade para coordenar posições, mas não para impor decisões. A política externa continuava dependente da unanimidade, o que significava que a Europa falava a uma só voz apenas quando todos os Estados concordavam ou seja, raramente.Amesterdão reforçou a visibilidade da Europa no mundo, mas não a sua capacidade de acção. Foi um avanço simbólico, não estrutural.

6. A dimensão social: a Europa tenta equilibrar mercado e solidariedade

Uma das críticas mais frequentes a Maastricht era a sua ênfase económica em detrimento da dimensão social. Amesterdão procurou corrigir esse desequilíbrio, reforçando políticas de emprego, direitos dos trabalhadores e igualdade de oportunidades.

O Protocolo Social, inicialmente rejeitado pelo Reino Unido, foi integrado no tratado, permitindo avanços significativos na legislação laboral europeia. A Europa começava a assumir que o mercado interno não podia ser apenas um espaço de concorrência; tinha de ser também um espaço de protecção social.

Este reforço da dimensão social foi bem recebido por muitos Estados, mas criticado por outros, que temiam que a Europa se tornasse excessivamente reguladora. A eterna tensão entre competitividade e solidariedade voltava a manifestar‑se.

7. Reformas institucionais: o eterno problema da eficiência europeia

Amesterdão introduziu reformas institucionais, mas não as reformas profundas que muitos consideravam necessárias. A votação por maioria qualificada foi expandida, mas não o suficiente para garantir eficácia num futuro alargamento. A Comissão foi reorganizada, mas não simplificada. O Parlamento ganhou mais poderes, mas continuou a ser visto por muitos cidadãos como uma instituição distante.

A verdade é que Amesterdão falhou na sua missão mais importante a de preparar plenamente a União para o alargamento. As reformas foram tímidas, insuficientes e, em alguns casos, meramente cosméticas. A Europa adiou decisões difíceis, como tantas vezes faz.

8. Amesterdão como tratado de transição

O Tratado de Amesterdão é frequentemente descrito como um tratado de transição e com razão. Não tem a ambição de Maastricht nem a profundidade de Lisboa. É um tratado que tenta corrigir falhas sem admitir que são falhas, que tenta avançar sem incomodar demasiado, que tenta preparar o futuro sem enfrentar plenamente o presente.

É, em suma, um tratado europeu típico cheio de boas intenções, avanços reais, compromissos políticos e hesitações estratégicas.

Mas é também um tratado necessário. Sem Amesterdão, a Europa teria entrado no século XXI com uma arquitectura institucional ainda mais inadequada. Amesterdão não resolveu todos os problemas, mas evitou que se agravassem.

9. O legado de Amesterdão: bases para o século XXI

O legado de Amesterdão é mais estrutural do que simbólico.

O tratado:

• Consolidou Schengen;
• Reforçou a cooperação policial e judicial;
• Integrou a dimensão social na União;
• Criou o Alto Representante para a PESC;
• Melhorou, ainda que timidamente, a eficácia institucional.

Estes avanços permitiram que a Europa enfrentasse desafios posteriores do alargamento de 2004 às crises migratórias, passando pela necessidade de uma política externa mais coerente. Amesterdão não é um tratado brilhante, mas é um tratado funcional. E, na Europa, funcionalidade é frequentemente o máximo que se pode pedir.

10. Amesterdão como ponte entre ambição e realidade

A transição de Maastricht para Amesterdão é a história de uma União que tenta equilibrar ambição e realidade. Maastricht criou uma Europa política; Amesterdão tentou torná‑la governável. Maastricht lançou a moeda única; Amesterdão tentou garantir que ela funcionaria num espaço de liberdade e segurança. Maastricht inaugurou a União Europeia; Amesterdão preparou‑a para crescer.

É uma história de avanços cautelosos, reformas incompletas e compromissos inevitáveis. Mas é também a história de um continente que, apesar das dificuldades, continua a acreditar que a cooperação é preferível ao isolamento.