Analisar a modernização administrativa em Portugal é observar um fenómeno simultaneamente fascinante e exasperante. Fascinante, porque revela a capacidade infinita do país para anunciar revoluções tecnológicas com a solenidade de quem proclama o fim da História. Exasperante, porque essas revoluções chegam sempre atrasadas, incompletas, hesitantes, como se o Estado português tivesse sido concebido para resistir à mudança com a mesma tenacidade com que resiste ao bom senso. Max Weber, ao caracterizar a burocracia moderna, advertia que “a máquina administrativa tende a perpetuar‑se pela própria rigidez dos seus procedimentos” (Economy and Society, 1978). Nada mais adequado para descrever o caso português.

A modernização administrativa é, há décadas, uma promessa recorrente. Surge em programas de governo, relatórios estratégicos, discursos parlamentares e conferências internacionais. É apresentada como solução para todos os males como a lentidão, ineficiência, duplicação de procedimentos, falta de transparência, excesso de papel, carimbos, filas, certidões e outras relíquias da burocracia nacional. No entanto, quando se observa a realidade concreta, descobre‑se que a modernização avança como um comboio que, apesar de anunciado como de alta velocidade, se comporta como uma locomotiva a vapor. Como diria Anthony Giddens, “a modernidade é sempre promessa de aceleração, raramente a sua concretização” (The Consequences of Modernity, 1990).

A modernização administrativa tornou‑se, ao longo das últimas décadas, uma narrativa política indispensável. Nenhum governo ousaria apresentar um programa sem prometer eficiência, digitalização, simplificação e inovação. A modernização é o perfume institucional que se aplica para disfarçar o odor persistente da burocracia. Pierre Rosanvallon, ao analisar a legitimidade democrática, observou que “a modernização tornou‑se palavra‑fetiche, usada para mascarar a ausência de transformação real” (La Légitimité Démocratique, 2008).

Contudo, esta narrativa é frequentemente mais performativa do que transformadora. A modernização é anunciada com entusiasmo, mas raramente é executada com a mesma energia. Os discursos são grandiosos e os resultados, modestos. A distância entre promessa e realidade é preenchida por relatórios, comissões, grupos de trabalho e plataformas digitais que, apesar de bem‑intencionadas, acabam por reproduzir a mesma lógica burocrática que pretendiam eliminar. A modernização administrativa, em Portugal, é muitas vezes um exercício de retórica. O país moderniza‑se no papel ironicamente, antes de se modernizar na prática.

A digitalização é apresentada como solução universal para todos os problemas administrativos. Acredita‑se que, ao transformar processos físicos em processos digitais, a burocracia desaparecerá como por encanto. No entanto, a digitalização portuguesa tem sido marcada por um fenómeno peculiar que é a transposição digital da burocracia analógica. Bruno Latour descreveu este fenómeno com precisão ao afirmar que “a tecnologia não elimina procedimentos; apenas os reconfigura” (Science in Action, 1987).

Em vez de simplificar, muitos sistemas digitais replicam exactamente os mesmos procedimentos, exigências e etapas que existiam em papel. O cidadão deixa de preencher formulários físicos para preencher formulários digitais com o mesmo número de campos, a mesma complexidade e a mesma linguagem hermética. A diferença é que agora precisa de senha, cartão, leitor, autenticação, código SMS, ligação estável e paciência reforçada. A digitalização portuguesa não elimina a burocracia; apenas a transfere para o ecrã. É a burocracia 2.0 mais moderna, colorida e lenta quando o servidor falha.

A modernização administrativa enfrenta uma resistência institucional profunda. Esta resistência não é explícita; é cultural. A administração pública portuguesa desenvolveu ao longo de décadas uma relação confortável com os seus procedimentos. A mudança implica esforço, aprendizagem, adaptação e tudo é visto como incómodo. James March e Johan Olsen, ao analisarem instituições públicas, explicaram que “as organizações resistem à mudança porque a estabilidade é condição da sua sobrevivência” (Rediscovering Institutions, 1989).

Os funcionários públicos, frequentemente sobrecarregados e mal apoiados, não rejeitam a modernização por capricho, mas por prudência. A introdução de novos sistemas exige formação, tempo, recursos e estabilidade. Quando estas condições não existem, a modernização é percebida como ameaça, não como oportunidade. Além disso, muitos sistemas digitais são implementados sem consulta adequada aos utilizadores internos. O resultado é uma modernização desenhada de fora para dentro, que ignora a realidade concreta dos serviços. Assim, a resistência institucional não é irracional; é uma forma de autopreservação.

A administração pública portuguesa é altamente fragmentada. Existem ministérios, direções‑gerais, institutos, agências, entidades reguladoras, serviços desconcentrados, autarquias e organismos autónomos, cada qual com a sua cultura, procedimentos, prioridades e sistemas informáticos. Christopher Hood, ao estudar reformas administrativas, observou que “a fragmentação institucional é inimiga natural da modernização” (The Art of the State, 1998).

A modernização administrativa exige coordenação, interoperabilidade e visão integrada. No entanto, o Estado português funciona como uma constelação de ilhas administrativas, cada uma com o seu calendário, orçamento e resistência à mudança. A interoperabilidade é frequentemente mais promessa do que realidade. Assim, a modernização avança de forma desigual em que alguns serviços tornam‑se exemplares, enquanto outros permanecem presos a práticas arcaicas. O resultado é um Estado modernizado em mosaico, onde a experiência do cidadão varia drasticamente consoante o balcão onde calha entrar.

A modernização administrativa não enfrenta apenas obstáculos técnicos ou institucionais; enfrenta também a cultura burocrática, que funciona como força invisível de resistência. Esta cultura valoriza o papel, o carimbo, a formalidade, a hierarquia e a lentidão. A modernização, ao contrário, exige flexibilidade, rapidez, informalidade e autonomia. Edgar Schein, ao analisar culturas organizacionais, afirmou que “a cultura é o maior obstáculo à mudança porque é invisível para quem a pratica” (Organizational Culture and Leadership, 1985).

A cultura burocrática portuguesa não desaparece com decretos. É transmitida geracionalmente, como tradição. Os novos funcionários aprendem com os antigos, não através de manuais, mas de práticas quotidianas. A modernização, para ser efectiva, teria de transformar esta cultura e essa tarefa que exige tempo, liderança e coragem.

A modernização administrativa em Portugal está repleta de paradoxos como simplificação que complica e processos simplificados que exigem mais documentos do que antes; digitalização que imprime e plataformas digitais que obrigam o cidadão a imprimir comprovativos digitais para apresentar presencialmente; interoperabilidade que não comunica e sistemas que prometem integração, mas que não partilham dados entre si; eficiência que demora e serviços modernizados que continuam a demorar meses para emitir documentos simples. Estes paradoxos revelam que a modernização portuguesa é frequentemente mais estética do que funcional.

Apesar das críticas, é importante reconhecer que Portugal fez progressos significativos. Serviços como o Portal das Finanças, o ePortugal, o Cartão de Cidadão electrónico e o Simplex introduziram melhorias reais na relação entre o Estado e o cidadão. A administração pública portuguesa é, em muitos aspetos, mais moderna do que a de vários países europeus. Contudo, como observa Manuel Castells, “a modernização é sempre desigual, porque depende da capacidade institucional de absorver inovação” (The Rise of the Network Society, 1996). Assim, estes avanços coexistem com práticas arcaicas, criando um Estado simultaneamente avançado e atrasado.

Em suma, a modernização administrativa em Portugal é um fenómeno complexo, marcado por avanços, hesitações, paradoxos e resistências. O país moderniza‑se, mas devagar, com prudência, com receio de perder os seus símbolos burocráticos. A modernização é promessa recorrente, mas execução irregular. Para que a modernização seja efectiva, Portugal terá de enfrentar não apenas desafios técnicos, mas também culturais. Terá de abandonar o fetichismo do papel, a liturgia do carimbo, a obsessão pela formalidade e a resistência à mudança. Terá de confiar mais na eficiência do que na tradição. Até lá, a modernização administrativa continuará a ser aquilo que sempre foi; uma revolução que chega atrasada, mas que insiste em anunciar‑se como se chegasse a tempo.

Bibliografia

Araújo, J. (2021). Administração pública e modernização tecnológica. Coimbra: Almedina.

Costa, M. (2020). Justiça digital: desafios e resistências. Porto: Universidade do Porto Press.

Hood, C. (1998). The Art of the State. Oxford: Clarendon Press.

March, J., & Olsen, J. (1989). Rediscovering Institutions. New York: Free Press.

Organização das Nações Unidas. (2023). E‑Government Survey. Nova Iorque: United Nations Publications.

República Portuguesa. (2022). Código do Procedimento Administrativo. Diário da República, 1.ª série.

Schein, E. (1985). Organizational Culture and Leadership. San Francisco: Jossey‑Bass.

Weber, M. (1978). Economy and Society. Berkeley: University of California Press.

Jorge Rodrigues Simão 2026