O princípio da boa-fé é uma dessas expressões jurídicas que todos invocam com solenidade, mas que nem sempre sobrevivem ao confronto com a realidade. Surge nos discursos políticos, nas decisões dos tribunais, nos pareceres académicos e até nas explicações administrativas dirigidas aos contribuintes. É apresentado como um valor superior, uma espécie de bússola moral do Direito, capaz de orientar comportamentos, corrigir abusos e preservar a confiança necessária ao funcionamento das relações jurídicas.

O artigo 762.º do Código Civil português determina que, tanto no cumprimento das obrigações como no exercício dos direitos correspondentes, as partes devem proceder de boa-fé. O enunciado parece simples, equilibrado e até reconfortante. Contudo, a tranquilidade termina quando surge uma pergunta inevitável se na prática, a quem é exigida mais boa-fé, ao cidadão ou ao Estado?

A resposta oficial será sempre a mesma. O princípio aplica-se a ambos. A igualdade perante a lei é um dos pilares do Estado de Direito e ninguém ousaria defender publicamente que o Estado é menos obrigado à boa-fé do que os particulares. Todavia, entre a teoria jurídica e a experiência concreta existe uma distância que, por vezes, parece superior à existente entre a promessa eleitoral e a sua execução. Basta observar o quotidiano administrativo para perceber que o cidadão se encontra frequentemente submetido a um escrutínio rigoroso quanto à sua lealdade, diligência e honestidade, enquanto as entidades públicas beneficiam, não raras vezes, de uma compreensão quase paternal quando cometem erros, atrasos ou contradições.

O cidadão deve agir correctamente perante a Administração. Deve preencher formulários sem falhas, respeitar prazos apertados, interpretar regulamentos complexos, declarar rendimentos com exactidão e responder a notificações frequentemente redigidas numa linguagem que faria corar de vergonha um tradutor de hieróglifos. Se cometer um erro, mesmo de boa-fé, poderá enfrentar coimas, juros, correcções ou longos procedimentos destinados a demonstrar que, afinal, desconhecer a lei nunca foi desculpa aceitável. A ignorância, como se sabe, é um luxo reservado aos que fazem as leis e não àqueles que as recebem.

Entretanto, quando a Administração Pública se engana, a situação adquire frequentemente contornos metafísicos. O erro deixa de ser uma falha para passar a ser uma contingência. A responsabilidade transforma-se numa abstração. Os prejuízos sofridos pelos cidadãos convertem-se em danos colaterais da complexidade administrativa. E, de forma quase mágica, aquilo que ao particular seria censurado como negligência passa a ser encarado como consequência natural do funcionamento dos serviços.

Tal fenómeno não decorre necessariamente de má intenção. Pelo contrário. Muitas vezes resulta de uma cultura burocrática que tende a olhar para o cidadão como potencial incumpridor e para a Administração como vítima das circunstâncias. Esta lógica é particularmente curiosa porque inverte a ordem natural das responsabilidades. Quem possui mais recursos, mais informação e mais poder deveria, em princípio, estar sujeito a um nível de exigência superior. No entanto, sucede frequentemente o oposto.

O jurista António Menezes Cordeiro, na obra “Da Boa Fé no Direito Civil”, desenvolve a ideia de que a boa-fé não constitui apenas um princípio abstracto, mas uma verdadeira regra de conduta fundada na confiança, na lealdade e na cooperação. Se assim é no domínio das relações entre particulares, mais forte deve ser a sua aplicação quando uma das partes dispõe da autoridade coerciva do Estado. Afinal, o cidadão comum não pode emitir liquidações fiscais, criar regulamentos vinculativos, aplicar sanções administrativas ou alterar procedimentos de forma unilateral. O Estado pode fazer tudo isso. E precisamente porque pode, deveria ser o primeiro a demonstrar moderação, coerência e respeito pelas expectativas que cria.

Existe um aspecto particularmente revelador nesta matéria que é a confiança legítima. Os tribunais portugueses e europeus têm reconhecido que os cidadãos não podem ser surpreendidos por mudanças arbitrárias ou comportamentos contraditórios da Administração. A protecção da confiança tornou-se um elemento essencial da segurança jurídica. Todavia, a mera existência deste princípio revela um facto curioso. Se foi necessário proteger juridicamente a confiança dos cidadãos perante o Estado, é porque houve inúmeras ocasiões em que essa confiança esteve em risco.

A ironia torna-se ainda mais evidente quando observamos a produção legislativa contemporânea. Os governos anunciam frequentemente simplificação administrativa, estabilidade fiscal e redução da burocracia. Entretanto, surgem novas obrigações declarativas, alterações regulamentares sucessivas, plataformas digitais com regras distintas e procedimentos que mudam ao ritmo das estações do ano. O cidadão é convidado a confiar num sistema cuja principal característica parece ser a capacidade de alterar as próprias regras enquanto o jogo decorre.

O sociólogo Max Weber, em “Economia e Sociedade”, via na burocracia moderna um instrumento de racionalidade e previsibilidade. A teoria é admirável. A prática, porém, revela uma criatividade invulgar. O mesmo processo pode receber interpretações diferentes consoante o departamento, a circunstância ou até a hora do dia. O resultado é uma espécie de labirinto administrativo onde a boa-fé do cidadão é constantemente testada, mas onde a previsibilidade da Administração nem sempre consegue ser localizada.

Importa recordar que a boa-fé não é um favor concedido pelo Estado aos cidadãos. Trata-se de uma exigência que decorre directamente da própria legitimidade do poder público. O filósofo John Locke, no “Segundo Tratado sobre o Governo Civil”, sustentava que o poder político existe para proteger direitos e servir os governados. Quando o Estado age de forma contraditória, opaca ou excessivamente burocrática, não está apenas a criar dificuldades administrativas; está a enfraquecer a própria justificação moral da sua autoridade.

Não deixa de ser curioso verificar que os poderes públicos exigem frequentemente dos cidadãos aquilo que nem sempre conseguem garantir. Pede-se transparência ao contribuinte enquanto muitas decisões administrativas permanecem envolvidas numa linguagem impenetrável. Exige-se previsibilidade ao cidadão enquanto as regras fiscais sofrem alterações recorrentes. Reclama-se colaboração dos particulares enquanto certos procedimentos públicos parecem concebidos para desencorajar qualquer tentativa de cooperação.

Numa relação equilibrada, a boa-fé deve funcionar nos dois sentidos. Contudo, numa relação estruturalmente desigual, como é a existente entre Estado e cidadão, a exigência não pode ser simétrica. O Estado possui recursos técnicos, apoio jurídico, capacidade financeira e instrumentos coercivos incomparavelmente superiores aos de qualquer particular. Consequentemente, deve estar sujeito a um dever mais intenso de lealdade institucional.

Esta conclusão encontra eco na obra “Das Obrigações em Geral”, de João de Matos Antunes Varela, onde a relação obrigacional é apresentada como um espaço de cooperação orientado para a realização da justiça. A ideia é simples pois o Direito não deve transformar-se numa armadilha. A sua finalidade consiste em promover soluções justas e não em permitir que uma das partes explore a fragilidade da outra. Ora, se tal princípio vale entre particulares, tanto mais deve valer perante o poder público.

A questão assume ainda maior relevância numa época caracterizada por elevados níveis de desconfiança institucional. As democracias modernas dependem menos da força do que da credibilidade. Como observou Hannah Arendt em “Entre o Passado e o Futuro”, a autoridade assenta em grande medida na confiança que os cidadãos depositam nas instituições. Quando essa confiança se deteriora, o funcionamento formal da democracia pode manter-se, mas a sua vitalidade enfraquece.

É precisamente por isso que a boa-fé do Estado possui uma importância que ultrapassa a dimensão estritamente jurídica. Não está apenas em causa a legalidade de um acto administrativo ou a interpretação de um regulamento. Está em causa a percepção colectiva de justiça. Um cidadão que vê o Estado agir de forma coerente aceita melhor as decisões desfavoráveis. Um cidadão que observa arbitrariedade tende a desconfiar mesmo das decisões correctas.

A longo prazo, o principal risco não é a indignação. É o cinismo. A indignação ainda pressupõe esperança de mudança. O cinismo nasce quando os cidadãos deixam de acreditar que a boa-fé institucional exista realmente. Nesse momento, a cooperação transforma-se em resistência passiva, a confiança converge para a suspeita e a relação entre administração e administrados degrada-se silenciosamente.

O economista e cientista político Francis Fukuyama, em “Trust: The Social Virtues and the Creation of Prosperity”, demonstra que a confiança constitui um activo essencial para o desenvolvimento das sociedades. Quanto maior o nível de confiança institucional, mais eficiente tende a ser o funcionamento económico e social. A prosperidade não depende apenas de recursos materiais; depende também da convicção de que as regras serão aplicadas com consistência e lealdade.

Assim, regressando à questão inicial, talvez o verdadeiro problema não seja determinar se a boa-fé se aplica mais ao cidadão ou ao Estado. Formalmente, aplica-se a ambos. Juridicamente, ninguém está dispensado do seu cumprimento. Mas se a pergunta for outra, se a questão consistir em saber a quem deve ser exigida com maior intensidade, a resposta torna-se inevitável. Deve ser exigida sobretudo ao Estado.

Não porque os cidadãos devam beneficiar de privilégios. Não porque a Administração Pública seja inimiga da sociedade. Mas porque o poder sem responsabilidade conduz inevitavelmente ao abuso, enquanto a autoridade sem boa-fé conduz à erosão da confiança pública. E sem confiança não existe verdadeira segurança jurídica, não existe democracia sólida e não existe cidadania plena.

O cidadão deve agir de boa-fé porque é um dever jurídico e moral. O Estado deve agir de boa-fé porque é um dever jurídico, moral e institucional. E porque, ao contrário do cidadão comum, não representa apenas os seus interesses. Representa a própria ideia de justiça. Quando falha nesse compromisso, não prejudica apenas um contribuinte, um utente ou um administrado. Prejudica a credibilidade das instituições que justificam a sua existência. E esse é um prejuízo cuja reparação costuma ser muito mais difícil do que preencher qualquer formulário, por mais incompreensível que ele seja.

Bibliografia

  • António Menezes Cordeiro, Da Boa Fé no Direito Civil, Almedina, 2017.
  • António Menezes Cordeiro, Tratado de Direito Civil, Almedina
  • João de Matos Antunes Varela, Das Obrigações em Geral, Almedina.
  • Hannah Arendt, Entre o Passado e o Futuro.
  • John Locke, Segundo Tratado sobre o Governo Civil.
  • Max Weber, Economia e Sociedade.
  • Francis Fukuyama, Trust: The Social Virtues and the Creation of Prosperity.
  • Código Civil Português, artigo 762.º

Jorge Rodrigues Simão 2026